Globalización y transformación política y económica de México.

Lascurain Fernández, Mauricio^*

Romero León, Daniel Arturo^**

Resumen - El presente artículo pretende analizar los elementos clave de la transformación económica de México en el actual proceso de globalización. Para ello se ha estructurado de la siguiente manera en tres secciones. Primero se hace un recorrido breve sobre el proceso de Industrialización por Sustitución de Importaciones en México. Segundo, se analiza el periodo de transición de política económica (1982-1993) que tendría un papel significativo en el cambio estructural de México. Por último, con la información obtenida se plantearan algunas conclusiones.

Palabras claves – Globalización; Economía; Transición Política; Importaciones; Industrialización México;

Abstract – This article aims to analyze the key elements of Mexico's economic transformation in the current process of globalization. For this, it has been structured in three sections. First a brief summary is made about the process of Import Substitution Industrialization in Mexico. Second, it will be analyzed the transition period of economic policy (1982-1993) that would play a significant role in Mexico's structural change. Finally, with the information obtained, some conclusions will be presented.

Keywords – Globalization; Economy; Political Transition; Imports; Industrialization Mexico;

Introducción

Durante la década de los cincuentas, la mayoría de los países en vías de desarrollo, y en especial los de América Latina, seguirían una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), respaldada por instituciones internacionales como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Se dio nombre de ISI a un conjunto de medidas dirigidas a producir en el país aquellos bienes, principalmente de consumo, cuyo suministro importado provocaba un deterioro comercial con el exterior. Se asumió que, mediante este procedimiento, además de disminuirse el desequilibrio comercial, se estimularía la inversión, la producción, el empleo y se aseguraría la modernización económica y social. Bajo este principio se permitió una mayor intervención del gobierno como agente económico a fin de fomentar la producción que serviría para atender la demanda interna en su mayoría compuesta por bienes de consumo final, hasta entonces importados. México no sería la excepción y también seguiría esta estrategia de industrialización. Sin embargo, para finales de la década de los setentas era evidente que México y el resto de los países de la región tendrían que revisar su modelo de desarrollo ya que la ISI presentaba claros síntomas de agotamiento que se verían reflejados en desequilibrios macroeconómicos que posteriormente darían origen a la crisis de la deuda externa de los años ochentas.

México se encontró durante esta década, con un escenario nacional e internacional económicamente vulnerable y, a nivel nacional, políticamente inestable. Como respuesta a esta situación, el gobierno decidió realizar un cambio en su política exterior que implicaba una transformación radical de la política económica y social del país. Dicho cambio consistía, en seguir los lineamentos planteados en lo que hoy se conoce como el Consenso de Washington, en donde la disciplina fiscal, la liberalización del comercio y mercado de capitales, serían las principales políticas económicas a seguir a fin de poder solucionar los problemas macroeconómicos propios de la crisis de la deuda y reducir el papel del estado en la economía. De esta manera, México iniciaba un proceso de reformas estructurales y compromisos internacionales¹ que se intensificaría a principios de los noventas, donde los tecnopols² tendrían un papel fundamental en la consolidación de un estado democrático y la apertura de la economía mexicana, exponiéndose así a los retos y oportunidades de la globalización.

Dicho proceso globalizador tiene un empuje a partir de la década de los ochenta debido a la creciente integración de las economías de todo el mundo, especialmente a través del comercio y los flujos financieros, la disminución de autonomía de los Estado-nación y la implementación de políticas de carácter neoliberal, el desplazamiento de personas (mano de obra) y la transferencia de conocimientos a través de las fronteras internacionales. Asimismo, este proceso abarca aspectos culturales, políticos y ambientales. Sin embargo, para entender la globalización es preciso distinguir los cambios cualitativos y cuantitativos que ha provocado este fenómeno. En este sentido, las transformaciones cualitativas se manifiestan, principalmente, como cambios en la política internacional. Es decir, son cambios en las formas en que las personas y los grupos piensan y se identifican, así como cambios en la forma en que los Estados, empresas y otros actores interactúan. Respecto a la dimensión cuantitativa, la globalización se refiere al aumento del comercio y al movimiento de personas y capitales, denominando al impulso de estas fuerzas como transnacionalismo e interdependencia.

Este trabajo pretende analizar los elementos clave de la transformación económica de México en el actual proceso de globalización. Para ello se ha estructurado de la siguiente manera: Primero se analiza el periodo de transición de política económica (1982-1993) en donde la presencia de los tecnopols, el surgimiento de una nueva élite a favor del libre comercio y los compromisos internacionales, jugarían un papel significativo en el cambio estructural de México. Por último, con la información obtenida se plantearan algunas conclusiones.

La Sustitución de Importaciones en México.

La mayoría de los países de América Latina seguirían la ISI como estrategia de desarrollo. De acuerdo con Haggard (1990: 23), una estrategia de desarrollo “son paquetes de políticas con el propósito de dirigir la actividad económica hacia una mezcla particular entre propiedad y sectores”. Estas estrategias presuponen una intencionalidad previa de la acción estatal que puede no existir. Asimismo, se caracterizan por emerger por defecto, por ensayo y error, tardan un periodo considerablemente largo en cristalizarse y están plagadas de inconsistencias. En este sentido, el análisis de la economía política puede contribuir a la comprensión de las estrategias de crecimiento económico, al poner de manifiesto los mecanismos que hacen posible que una determinada opción de política de desarrollo económico sea escogida, respaldada en el tiempo y eventualmente cambiada o transformada. Así, toda estrategia de desarrollo conlleva al campo político, pues supone la interacción de actores por recursos que pueden ser tanto en el diseño de la estrategia como en los resultados de la misma.

En el caso de México, se han identificado al menos cuatro estrategias de desarrollo. La primera, que antecede a la ISI, es la ruptura entre el legado del periodo conocido como Porfiriato³ en el que el país se especializó en la producción y exportación de productos primarios (Primary-Product Export, PPE), y la creación de un nuevo estado comprometido con la igualdad social (Proyecto Nacionalista) que sería la base para implementar la ISI en el país (1929-1939). La segunda fase que da inicio a la ISI comienza en 1940 y terminaría en 1970. Una tercera fase entre 1970-1976 conocido como Desarrollo Compartido, que es cuando se perciben el desgate y los efectos contraproducentes de la ISI. Finalmente, la fase en la que se concentra este artículo, es la cuarta donde se percibe el declive del modelo ISI y el cambio de política económica que se da a inicios de los años ochentas, la cual se orientaría hacia un modelo económico y político de carácter liberal, coincidiendo con el aceleramiento del actual proceso de globalización.

El cambio de modelo económico (1982-1993).

Cualquier proceso de liberalización económica implica un reordenamiento de las políticas nacionales, así como un compromiso a largo plazo con diferentes organismos internacionales. Sin embargo, las preguntas que surgen son: ¿por qué liberalizar? y ¿cuándo liberalizar? La mayoría de los países en vías de desarrollo que han implementado políticas de mercado y que previamente han pasado por una crisis macroeconómica. Rodrik (1996: 27) considera que la “respuesta natural a una crisis económica es la aplicación de políticas neoliberales, ya que estas reformas se aplican cuando la situación es la más desfavorable y las políticas en usos no funcionan”. De esta manera, lo gobiernos serán capaces de implementar las reformas estructurales que, de otra manera, hubiesen sido imposibles de llevarse a cabo, debido a los efectos negativos que tienen a corto plazo⁴.

Asimismo, Tornell y Esquivel (1995) sugieren que en el ámbito de la economía política, al momento de implementar las reformas de mercado, debe tenerse en cuenta que las acciones de los gobiernos no sólo reflejan los intereses del propio gobierno, ni tampoco están determinadas exclusivamente por el electorado. Junto a estos dos intereses se encuentra el de los grupos de poder, los cuales ejercen mayor presión sobre las acciones del gobierno. En el caso de México, a mediados de los años ochentas, el modelo ISI dejó de ser viable ocasionando un enorme déficit fiscal, desigualdad social y un desgaste del sistema institucional; es durante este periodo de transición que los antiguos grupos de poder lucharían por obtener mayores recursos fiscales, debilitando su posición frente al gobierno, lo que permitió el surgimiento de élites a favor de un nuevo status quo (apertura comercial). Durante la crisis de los ochentas, el gobierno mexicano encuentra los suficientes incentivos para implementar las reformas de mercado y apoyar una nueva élite a favor del libre comercio⁵.

Asimismo, la liberalización económica también conlleva a otro tipo de compromisos a nivel internacional. González (2001: 161-162) considera que la liberalización implica al menos 3 compromisos. El primero consiste en que los gobiernos nacionales descubren que los programas de liberalización económica requieren de credibilidad adicional, la cual proporcionan las instituciones internacionales. Segundo, tanto los ganadores y perdedores de la apertura comercial estarán motivados a que diferentes organismos internacionales apoyen e intervengan en el proceso, a fin de que su posición se vea fortalecida en un determinado momento. Finalmente, la liberalización económica resalta la atención de diferentes actores internacionales, los cuales se interesarán por las diferentes condiciones económicas, políticas y sociales que suceden a nivel nacional. Por lo tanto, el país que experimenta un proceso de liberalización económica forzosamente se verá afectado por las adversidades de un sistema internacional interdependiente.

En el proceso de apertura económica que se vivió en México se cumplieron los tres elementos que plantea González. En primer lugar, México se unió al GATT en 1986 y posteriormente se integraría al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) para reforzar su despegue internacional. Segundo, aquellos grupos nacionales a favor de la apertura comercial tendrían el respaldo de las instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial o de los propios gobiernos de los inversionistas extranjeros, si es que había una marcha atrás en las políticas económicas. Por otro lado, los menos beneficiados tendrían el apoyo de diferentes organizaciones nacionales u ONG’s a favor de un comercio justo. Finalmente, después de la apertura comercial, muchas organizaciones internacionales centraron su atención en lo que sucedía dentro de México, en especial con los derechos humanos.

Sin embargo, uno de los hechos más relevantes del proceso de liberalización mexicana fue el surgimiento de los tecnopols en Secretarías de Estado estratégicas, junto con las diferentes coaliciones entre gobierno y grupos empresariales, los cuales jugaron un papel trascendental al momento de aplicar las reformas (Domínguez, 1997). Este grupo de tecnopols se conformaba principalmente por Carlos Salinas de Gortari, Francisco Gil Díaz, José Córdoba, Ernesto Zedillo, Pedro Aspe Armella, Jaime Serra Puche y Guillermo Ortiz. La mayoría de ellos habían tenido algún puesto como asesores durante el sexenio de López Portillo; sin embargo, no sería hasta con Miguel de la Madrid que ocuparían altos cargos públicos, y así impulsar las reformas de mercado.⁶ Más adelante analizaremos su papel en la reestructuración de la economía mexicana.

Después de dos sexenios de fracasos económicos y recurrentes crisis, el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988)⁷ asumía el poder en medio de un turbulento panorama económico. Para poder combatir esta crisis el gobierno, en acuerdo con el FMI, puso en marcha de 1983-1985 el Programa Inmediato de Reordenamiento Económico (PIRE). El PIRE se concibió para ejecutarse en dos fases: la primera que sería un tratamiento de choque en 1983, seguida de medidas gradualistas en 1984-1985. El contenido del programa era un paquete de reformas estructurales que tenían como objetivo principal reducir el gasto público en salarios y subsidios, liberalizar los precios públicos, devaluar la moneda y comenzar la privatización de algunas empresas pequeñas.

El efecto a corto plazo del PIRE fue la reducción de la inflación del 100% a menos del 85%, sin embargo los objetivos que debería de cumplir no se consumaron. El PIB disminuyó un 4.2%, también lo harían los salarios y la inversión en un 18% y 27%, respectivamente (Anglade y Fortín, 1990: 272). Como consecuencia del mal desempeño del PIRE, el FMI decidió retirar el apoyo económico a México por incumplir con los objetivos pactados.⁸ En gran medida el fracaso de PIRE se debió a que las reformas de mercado no se aplicaron correctamente y se caracterizaron por la ausencia de reformas institucionales profundas y políticas sociales que ponían en peligro la consecución de la reforma económica (Rodrik, 1996 y 2006; Lustig, 1998). Lo que es un hecho, es que el PIRE subestimó la situación económica mexicana que aún era vulnerable a los efectos externos y sobe todo que las medidas adoptadas no fueron las adecuadas para restaurar la estabilidad económica, como consecuencia, a mediados de 1985, el país enfrentó una nueva crisis en la balanza de pagos.

Esta crisis llevó al gobierno a poner en marcha políticas fiscales y monetarias más estrictas, así como a establecer controles sobre el mercado de divisas. En ese año se dieron los primeros pasos para la liberalización del comercio. La etapa ortodoxa de la estrategia de estabilización continuó hasta mediados de 1985 cuando el PIB volvió a crecer y la inflación se estabilizó en alrededor del 60% anual. Durante ese período la apreciación del peso hizo que disminuyeran las exportaciones no petroleras por haberse encarecido en los mercados internacionales debido a la sobrevaluación del peso. Más adelante, a mediados de 1985, se aplicaron medidas de ajuste adicionales con la esperanza de volver a la estabilidad de precios y recuperar las exportaciones no petroleras. Con esta estrategia se esperaba que las medidas, puestas en marcha en 1985, tuvieran efectos en 1986 (Gollás, 2003; Lustig, 1998). No obstante, para principios de 1986, cuando el país empezaba a recuperarse de los efectos del terremoto de 1985, el precio del petróleo empezó de nuevo a deslizarse. Se pensó entonces que la manera de contrarrestar los efectos negativos del nuevo shock petrolero sería devaluando el peso 30%, pensando en que se estimularían las exportaciones no petroleras (Anglade y Fortín, 1990).

La caída de los precios internacionales del petróleo ocurría cuando éste constituía más del 68% de las exportaciones totales de México (Gollás, 2003: 29). Como consecuencia, el PIB caería alrededor del 4% en términos reales. Por su parte, el gobierno continuaría aplicando medidas estrictas de control del gasto con el fin de evitar una hiperinflación. Para finales de 1986 la economía mexicana continuaba sin recuperase, por lo que el gobierno preveía declarar una moratoria de pago de la deuda (Lustig, 1998). Ante esta amenaza, los bancos internacionales acordaron seguir la iniciativa de EE.UU. bajo el esquema del Plan Baker,⁹ otorgando a México un préstamo de $6 mil millones de dólares y la renegociación del 83% de la deuda pública que ascendía a $52.2 mil millones de dólares. Ésta consistió en que el pago del monto principal se haría en un período de 20 años, con siete años de gracia y a tasas de interés bajas. Se negoció también un acuerdo con el FMI y el Banco Mundial para crear un fondo de contingencia en donde se estipuló que, si para fines de 1987 la economía no había crecido lo previsto debido a que los precios del petróleo disminuyesen, se pondrían a disposición del país más recursos financieros (Lustig, 1998: 46-47). En gran medida este acuerdo se realizó por el compromiso de México de realizar las reformas estructurales exigidas por el Banco Mundial.

A pesar de la implementación de estas políticas de carácter ortodoxo, la inflación continuó aumentando, de 86% como promedio anual en 1986 a 131% en 1987. Esta situación llevó al gobierno de De la Madrid a poner en marcha un nuevo paquete de emergencia de carácter heterodoxo llamado Pacto de Solidaridad Económica, también conocido como Pacto, el cual tenía la particularidad de que el sector empresarial, laboral y gobierno “pactarían” las diferentes estrategias que cada uno de los grupos seguiría a fin de salir de la crisis. Se trataba por tanto de repartir la carga del ajuste entre todos los agentes. Una de las primeras tareas del Pacto sería recuperar la confianza de los empresarios, ya que después de la nacionalización de los bancos en el sexenio de López Portillo, el sector privado mantenía ciertas reservas con el gobierno. La administración de De la Madrid, sabía que sin el apoyo de este sector las reformas no tendrían éxito y evidentemente habría más inestabilidad política (Heredia, 1992; Thacker, 1999). Los objetivos principales del Pacto eran reducir la inflación, el déficit fiscal y continuar con la liberalización del comercio. Para ello, el gobierno se comprometió a mantener fijos el tipo de cambio y los precios de los bienes públicos, y el sector privado, por su parte, a no aumentar los precios, mientras que el sector laboral a mantener fijos los salarios. El resultado inmediato del Pacto fue una disminución de la inflación durante el segundo semestre, al presentar tasas promedio mensuales de 1.2%, mientras que en el mismo periodo de 1986 eran de 9%. El Pacto permitió que el PIB creciese, durante 1988, 1.2% (grafica 1), las exportaciones no petroleras 5.2% y la inversión privada 10.2% (Lustig, 1998: 40-51).

Gráfica 1. Crecimiento del PIB (% anual) 1980-1995.

Fuente: Banco Mundial 2018.

Referente a la liberalización comercial, el Pacto incluía un paquete de reformas estructurales que aceleraban el proceso de liberalización económica y el desmantelamiento de las empresas públicas. Fue a partir de este episodio que los tecnopols obtuvieron más poder y el apoyo incondicional del presidente para echar a andar la maquinaria liberalizadora. Por ejemplo, entre 1982 y 1986 la mayor parte de las importaciones se realizaba por medio de licencias, llegando en el último año de este periodo a constituir el 92% de todas las importaciones. Ya para 1987, como resultado de las políticas aplicadas, las importaciones por medio de permisos constituían únicamente el 20% del total. Por otra parte, la tarifa arancelaria se redujo de 24% en 1982 a alrededor de 11.8% en 1987 (Gollás, 2003).

Durante la administración de De la Madrid, se obtuvieron grandes avances en proceso de liberalización de la economía mexicana. No obstante, es importante recordar que estos avances se lograron, en gran medida por dos factores. En primer lugar, al momento en que se produce la crisis de la deuda, el gobierno no cuenta con los suficientes recursos fiscales para apoyar a las dos élites dominantes (élite privada-importadora y la élite paraestatal), por lo que se produce un rompimiento del status quo entre ambos grupos, lo que permite al gobierno tener mayor autonomía para implementar las reformas estructurales y apoyar el surgimiento de una nueva élite a favor del libre comercio. En segundo lugar, la nacionalización de la banca, se debió, entre otros factores, a que la élite paraestatal no impidió que se produjesen dichas acciones, ya que la oportunidad de convertirse en el grupo que recibiese el apoyo fiscal, se había incrementado. Como respuesta, la élite privada-importadora no presionó al gobierno para impedir que se produjeran las reformas de apertura comercial y privatización, de esta manera disminuiría el poder de la élite paraestatal.¹⁰

Sin embargo, la élite privada también perdió campo de acción con esta estrategia ya que la liberalización trajo consigo muchos costos a corto plazo, como la bancarrota de empresas y pérdida de poder político con la privatización de algunas industrias estratégicas. Como consecuencia de la privatización, durante el sexenio de De la Madrid se vendieron 489 pequeñas y medianas empresas que pertenecían al aparto estatal (Tabla 1). Asimismo, se hicieron grandes reducciones en materia arancelaria con la entrada del país en el GATT en 1986.¹¹

Tabla 1. Paraestatales mexicanas de 1983-2004.

Fuente: Chong y López (2003) y elaboración propia con datos del Banco de México (2018).

Así, la liberalización dio pie a que se formara otra élite que se adaptaba más a la nueva ideología del gobierno. Esta nueva élite de exportadores e inversionistas extranjeros, estaba interesada en defender el nuevo status quo, que en esta ocasión consistiría en mantener una política de libre comercio. De esta manera, se garantizaría que el gobierno no volviera al modelo antiguo de desarrollo hacia adentro. Igualmente, el gobierno entró en contacto con diferentes instituciones internacionales como el GATT, en donde se comprometía a limitar los subsidios a ciertos sectores estratégicos, así como a reducir los aranceles para favorecer el comercio exterior. Con esto quedaba clara que la postura del gobierno mexicano era la de comprometerse con apertura económica.

Antes del sexenio de De la Madrid el país se declaró insolvente para pagar sus deudas a corto plazo en 1982, por lo que el gobierno se vio obligado a cambiar a un régimen de reestructuración de deuda que finalizaría en 1989 con la puesta en marcha del Plan Brady.¹² Como resultado de este plan y de la continuación de las reformas estructurales,¹³ durante la administración de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)¹⁴ los préstamos regresarían al país más temprano de lo esperado. En este sentido, el Plan Brady fue capaz de poner a un lado el tema de la deuda y focalizar la atención en las reformas y la modernización de la economía. Este cambio, tanto en México como en el resto de los países de América Latina, permitió a México volver al mercado de capitales internacional y de IED. El Plan Brady mejoraría la capacidad de México para servir la deuda externa al reducir los intereses y los pagos del monto total que debía realizar (Dornbusch, et al, 1994) (Gráfica 2).

Gráfica 2. Deuda Externa 1980-1996 como % del PIB.

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México (varios años).

Parte de esta nueva confianza de los mercados internacionales en México se debió a que durante el sexenio de Salinas se daría el proceso más intenso de liberalización económica. Una vez en el poder su principal objetivo sería la modernización de la economía mexicana a través de la apertura comercial y la reforma del Estado. Lo que se pretendía era persuadir al inversionista nacional y extranjero, de que la economía mexicana contaba con la seguridad jurídica para garantizar una inversión rentable. Este proceso se llevó a cabo de manera unilateral, y a partir de 1991 las reformas se harían con vista a la firma del TLCAN. Los personajes más poderosos de la reforma económica eran un reducido grupo de tecnopols, entre ellos se encontraban el propio presidente Salinas, Pedro Aspe Armella y Jaime Serra Puche, junto con sus respectivos equipos de trabajo. Este tipo de estructura, de toma de decisiones tan pequeño, fue creado ex profeso a fin de evitar cualquier dificultad para implementar las principales ideas transicionales del grupo como la postura a favor del libre mercado y el desarrollo de la democracia (Domínguez, 1997; Teichman, 2001; Shadlen, 2000).

México había registrado, de forma tradicional y particularmente tras la crisis de la deuda de 1982, muy bajos niveles de ahorro interno (Todaro, 2000; Cardoso y Helwege, 1997). Una forma de revertir estas situación, era captando la inversión externa, principalmente la que provenía de EE.UU. Por tal motivo, era necesario desregular el sistema financiero y liberalizar la cuenta de capitales. De esta manera, las políticas financieras liberalizadoras se adoptaron, sobre todo, ante la necesidad de recobrar la credibilidad frente a los inversionistas internacionales y nacionales, de tal modo que se recuperaran los niveles de entrada de capital extranjero previos a la crisis de la deuda de 1982 (Lustig, 1998). En este sentido, los tecnopols entendían que aquellos agentes que poseían o controlaban el capital (inversionistas extranjeros o nacionales) esperaban una continuidad política para salvaguardar sus intereses. Es decir, este grupo de tecnócratas necesitaba desarrollar una agenda política globalizadora más extensa para establecer una visión cosmopolita con el fin de asegurar el libre mercado.

En el aspecto financiero, se hicieron las reformas legales adecuadas para fomentar la inversión privada. Los principales cambios estuvieron enfocados a eliminar la excesiva regulación, mejorar las técnicas de supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNB) y la Comisión Nacional de Mercado de Valores (CNMV), así como alentar la competitividad entre las empresas nacionales del sector financiero (Montes-Negret y Landa, 1999). Igualmente, se pusieron en marcha nuevos cambios legales en el sistema financiero y bancario.¹⁵ La creación de nuevas leyes actuó como un incentivo para los inversionistas extranjeros, ya que permitía que éstos tuviesen mayor participación en diversas actividades económicas.¹⁶ Estas reformas se llevaron a cabo a través de un procesos gradual iniciado por el llamado “Paquete Financiero”, promovido por la administración de Salinas y aprobado por el Congreso en 1989-1990 (Montes-Negret y Landa, 1999).

Uno de los principales logros en materia financiera, se produjo al final de la administración de Salinas, como el otorgamiento de la autonomía del Banco de México. En mayo de 1993, el Presidente junto con Secretario de Hacienda (Aspe Armella) envió al Congreso una iniciativa de reforma constitucional para dotar de autonomía al Banco de México. Se modificó el Artículo 28 constitucional para establecer que el estado tendría un banco central que sería autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración y que tuviese el objetivo prioritario de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. Se estableció que ninguna autoridad podría ordenar al banco conceder financiamiento. Finalmente, en noviembre de 1993 se presentó la iniciativa de una nueva ley para regular al Banco Central en congruencia con las nuevas disposiciones constitucionales que, entre otras cosas, estableció en su primer artículo transitorio que esta ley entraría en vigor el primero de abril de 1994 (Banco de México, 2018; Heath, 2018). En definitiva, la autonomía del Banco de México ha sido un vehículo exitoso para la conducción de la política monetaria mexicana.

Referente al proceso de privatización, éste estaría dirigido directamente por el propio “Presidente y por la SHCP,¹⁷ mientras que toda privatización no relacionada con los banco correría por cuenta de la SHCP” (Teichman: 2001:144). Al principio del proceso de la privatización bancaria, sólo estaba permitido la compra de los 18 bancos a mexicanos;¹⁸ no obstante, con la aprobación de la Ley de Instituciones de Crédito, se modificó el estatus de la banca mexicana (Aspe, 1993; Lustig, 1998) (tabla 2.) Esto tuvo un impacto inmediato en las expectativas y en los flujos de capital. Como resultado, los Certificados de Tesorería (CETES) a 28 días bajaron a un 14% de marzo a junio de 1990, cuando un año antes era del 32% (Banco de México, 1991). Esta disminución tuvo una influencia en el comportamiento de los tipos de interés nacionales, los cuales estaban por encima del 40% en años anteriores¹⁹ (Banco de México, 1990). Del mismo modo, el cambio en el comportamiento de los tipos de interés, reafirmaba la confianza del sector privado (Lustig, 1998). Asimismo, para coordinar la política en México se creó la Oficina de la Presidencia de la República que estaría a cargo de José Córdoba Montoya, personaje muy cercano al Presidente y que también jugaría un papel importante en la negociación de la deuda y en la privatización.

De acuerdo con el nuevo proyecto de modernización de México, Salinas y su equipo de trabajo, decidieron que todas las empresas paraestatales que no se consideraran como estratégicas para el país debían ser vendidas al sector privado, mientras el gobierno continuaría administrando Petróleos Mexicanos (PEMEX), la CFE, el Banco de México y aquellas empresas dedicadas al correo nacional, radio, telégrafos, y comunicaciones por vía satélite. En el caso especial de PEMEX, se modificaron algunos conceptos a fin de que se pudieran abrir las puertas de la inversión privada en el uso de algunos recursos petroquímicos.²⁰

Tabla 2. Ingresos provenientes de la privatización de bancos comerciales.

Fuente: Aspe, (1993).

En el rubro agrícola, las reformas serían más difíciles de negociar, ya que el campo tradicionalmente ha sido un sector muy protegido por el Estado. Para lograr su liberalización, el Presidente Salinas recurrió al gasto público para obtener el apoyo necesario y creó el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), o comúnmente llamado Solidaridad. Con este programa se hizo posible la llegada de fondos federales a organismos independientes, estados, y municipios, para la creación de infraestructura, escuelas y la instalación de servicios básicos a las comunidades más necesitadas. En 1989 el gobierno destinaría a este programa más de 1.6 mil millones de pesos (0.32% del PIB), para 1992 el monto total sería de 6.8 mil millones de pesos (0.69% del PIB); es decir, en tres años, el presupuesto del programa creció 30% (Poitras y Robinson, 1994; Laurell, 1994). PRONASOL fue un instrumento político muy importante que sirvió para mantener la tranquilidad en los sectores menos beneficiados por la apertura comercial. Del mismo modo se utilizó como medio de propaganda política, ya que en muchas ocasiones se identificaba el PRONASOL directamente con el Presidente Salinas, de esta manera se hacía publicidad al PRI para futuras elecciones.

Para la modernización del campo mexicano se tendrían que reformar la constitución. En este sentido, el artículo 27 constitucional, señalaba que, bajo el sistema del ejido,²¹ los campesinos tenían el derecho a usar la tierra de forma colectiva, no obstante la tierra no le pertenecía ni podía ser vendida o alquilada. La reforma al artículo, en 1992, se diseñó para fortalecer los derechos de propiedad con lo que se generaron mercados de tierras funcionales y una distribución eficiente de los recursos de la tierra.²² Para ello, fue fundamental el apoyo de los organismos populares beneficiados por el PRONASOL como la CNC y la CROC, y en menor medida el propio Congreso de los Diputados (de mayoría priísta).

El objetivo de la reforma se pretendía alcanzar mediante tres medios principales. Primero, el proceso de reforma agraria finalizaba, con lo que se redujo la incertidumbre sobre la tenencia de la tierra asociada con poderes discrecionales para expropiación de la misma. En segundo lugar, se relajaron las restricciones sobre derechos de propiedad ejidal, lo que liberó por completo el arrendamiento de tierra y las ventas en el ejido. Sin embargo, la tierra heredada no puede dividirse en parcelas para múltiples beneficiarios. Asimismo, se introdujo la posibilidad de la privatización total de un ejido. El tercer medio para fortalecer los derechos de propiedad en 1992 fue un conjunto de instituciones independientes de escrituración de tierra y judiciales (PROCEDE,²³ Registro Nacional Agrario, Procuraduría Agraria, Tribunales Agrarios), que se establecieron para implantar las reformas constitucionales a los derechos de propiedad de la tierra (OCDE, 2007; Teichman, 2001; Adams, 1999). En este sentido, la visión del Presidente y de su equipo de trabajo era que a través de esta reforma se estimularía la inversión y la competitividad de las exportaciones del sector agrícola, al igual que se abrían las puertas a los inversionistas nacionales y extranjeros al sector primario.

Esta rápida transformación de México se hizo posible, entre otros factores, gracias a que después que Salinas tomara el cargo como Presidente en diciembre de 1988, su política económica tomaría fuerza y coherencia con las demás Secretarías de Estado. El gabinete económico estaría encabezado por la SHCP, la cual se convertiría en la Secretaria de Estado más influyente, ya que la Secretaría de Presupuesto y Planeación desaparecería y sus funciones pasarían a cargo de la propia SHCP. Otro de los factores fundamentales de esta transformación se debió al particular sistema político mexicano, caracterizado por su presidencialismo, corporativismo, centralismo y por la presencia de sólo un partido dominante (PRI), aunado a que durante 1991-1994 el PRI contaba con mayoría absoluta en el Congreso y en el Senado (Poitras y Robinson, 1994). Todo esto facilitaría la aplicación de las reformas, por lo que el Ejecutivo encontró poca oposición.

Del mismo modo, siguiendo el mismo esquema que los presidentes anteriores, Salinas continuaría fortaleciendo las coaliciones con los diferentes grupos empresariales durante todo su sexenio. La consolidación con los grupos más importantes (élite exportadora) arrojaría grandes resultados al proceso. Los reformistas radicales o tecnopols consideraban que el sector privado debía tener confianza en el gobierno y sobre todo necesitaban el apoyo de ellos para que las reformas salieran adelante. El primer acercamiento se realizó con el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN) y con el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), al que pertenecían los grandes empresarios mexicanos, los cuales tendrían acceso directo e inmediato al gabinete presidencial (Shadlen, 2000; Poitras y Robinson, 1994). Este contacto beneficiaba, en primera instancia, a las empresas más grandes, las cuales podían absorber el costo de la liberalización. Para estos grandes empresarios la reforma comercial era un elemento esencial del paquete de reformas el cual beneficiaría a México y a sus propios intereses.

Teichman (2001: 145), considera que “esta relación entre gobierno y los grandes empresarios que se originó durante los años noventas, fue más allá de la relación laboral convirtiéndose en una relación personal”. El autor cita que algunos empresarios como Claudio X. González accionista y dueño de alguna de las empresas más importantes de México, era amigo personal de Carlos Salinas de Gortari, e inclusive fue asesor en materia de inversiones extranjeras. Otros amigos personales del Presidente Salinas eran Carlos Cabal Peniche²⁴ y Carlos Slim²⁵ (los cuales habían adquirido empresas públicas) y solían ser muy cercanos al Presidente al grado que lo acompañaban en los diferentes viajes internacionales. Por otro lado, el hermano mayor del Presidente, Raúl Salinas de Gortari junto con Slim, se convertiría en uno de los hombres de negocios más importante de México, al tener conexiones con los principales compradores de las empresas paraestatales y con aquellos que aportaron grandes cantidades de dinero para la campaña presidencial de su hermano.

Sin duda, la incorporación del sector privado en los Pactos y diferentes coaliciones con el gobierno fue un gran éxito para que salieran adelante las reformas y también serían un valioso aliado durante las negociaciones del TLCAN. No obstante, este tipo de alianzas en la que un reducido pero poderoso sector se favorecía de la relación directa con el Presidente y los diferentes Secretarios de Estado, al final resultaría ser excluyente más que incluyente, favoreciendo a sólo un grupo específico de empresarios, mientras que la mayoría de las pequeñas y medianas empresas (PYMES), se quedarían fuera de la red de influencia y serían las que sufrirían los efectos adversos la apertura comercial.

Finalmente, es preciso señalar que los gobiernos de Miguel de la Madrid y el de Carlos Salinas de Gortari realizaron una estrategia de apertura gradualista con vistas a integrarse a la economía internacional, pero también con el objetivo de permanecer en el poder. Conocían con antelación que si se liberalizaban todos los sectores al mismo tiempo, encontrarían resistencia para aplicar las reformas y sobre todo eran conscientes de los efectos negativos que podía causar esto en las elecciones venideras; principalmente temían de un desgaste político en el sector agrícola, de donde provenían la mayoría de los votos para el PRI.

Bajo este esquema de apertura gradual, es por eso que primero se decidió liberalizar el sector manufacturero durante el sexenio de Miguel de la Madrid, para garantizar el éxito en la elecciones de 1988, y más tarde durante el sexenio salinista, se abrirían otros sectores para garantizar la victoria en las elecciones de 1994. Asimismo, la liberalización del resto de los sectores se haría bajo el esquema establecido en el TLCAN, liberalizando en su totalidad el sector agrícola hasta después de 15 años haber entrado el vigor el tratado. A pesar de tener, aparentemente, todo el proceso de liberalización económica controlado, el gobierno de Salinas comenzaría desde principios de 1993, a experimentar problemas macroeconómicos que para finales de 1994 se convertirían en verdaderas turbulencias financieras que desembocaría en la crisis del peso de 1994-1995, la cual tendrían grandes consecuencias negativas para las PYMES y para la población en general.

Conclusión

A lo largo de este artículo, se analizó la etapa más profunda de reformas en México para su transición hacia la apertura económica que coincide con la expansión del actual proceso de globalización económica. Para principios de los años ochentas, el modelo de sustitución de importaciones se había agotado, dejando el país con altos índices de concentración de riqueza, con un sector industrial poco competitivo vis-à-vis las empresas internacionales, un sector agrícola atrasado, hiperinflación y un conflicto abierto entre el gobierno y los grupos de presión. Todo esto acontecía en el momento en que estallaba la crisis de la deuda externa.

A partir de 1982, se abre una nueva página en la historia económica de México. Durante el periodo 1982-1993 la economía y la sociedad mexicana experimentarían un cambio estructural que insertaría al país en la globalización económica, exponiéndolo a los desafíos y oportunidades que han caracterizado este proceso.

En primer lugar es importante destacar que el cambio de la sustitución de importaciones hacia una economía abierta se da al menos por dos factores: El primero, está relacionado con la pérdida de poder de los grupos de presión (privada-importadora y paraestatal), lo que permitió al gobierno tener mayor autonomía para implementar las reformas y apoyar una nueva élite a favor del libre comercio. En segundo lugar, el cambio en la política económica está relacionado con la crisis de la deuda externa. En este sentido, los compromisos adquiridos por los préstamos otorgados por el FMI y el Banco Mundial para reestructurar la deuda, orientaron al país a implementar las políticas del Consenso de Washington. Sin embargo, como se mencionó, la situación económico-política del país se prestaba para realizar las reformas estructurales ya que el modelo económico que se venían implementando (ISI) se había agotado, por lo que la implementación de otro tipo de modelo era evidente.

El proceso de liberalización económica experimentó grandes avances en un corto periodo de tiempo (1988-1994). Esto fue posible, en gran medida, por la llegada de los tecnopols al aparato gubernamental y en especial a las Secretarías de Estado clave para la implementación de las reformas estructurales. La sincronización entre el presidente, el resto del equipo y las coaliciones con los principales grupos empresariales (ahora favoreciendo el libre mercado), sería fundamental para plasmar las ideas transicionales a favor del libre comercio y la democracia en el país. No obstante, la liberalización de los sectores se realizaría bajo un esquema de apertura gradualista comenzando por el sector manufacturero durante los años ochentas, para después paulatinamente liberalizar el sector servicios y agrícola. De otra manera, el gobierno habría encontrado demasiada oposición política y social para continuar con la apertura comercial.

La continuación del proceso de apertura comercial y la postura del país para favorecer el libre comercio y un sistema democrático, se garantizarían a través de la puesta en marcha del TLCAN, que entraría en vigor en enero de 1994. Este compromiso internacional funcionaría como candado para asegurar que futuros gobiernos liberalizarán el resto del sector servicios y agrícola y no regresaran a modelos económicos proteccionistas.

Referencias

Notas

¹Como la entrada al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y las obligaciones adquiridas en los planes Baker y Brady.
²Se caracterizaron por ser pro-apertura comercial y se les llegó a llamar reformistas radicales de mercado (Domínguez, 1997). Solían estar en puestos estratégicos, principalmente en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) o en el Banco de México. La mayoría provenían de universidades prestigiosas de los EE UU con títulos de doctor en los campos de economía y políticas públicas.
³Véase Cárdenas (2003), Haber (1992) y Coatsworth (1978), para un análisis sobre el desarrollo económico de México durante el Porfiriato.
⁴Para un análisis sobre la economía política de las reformas estructurales véase Rodrik (1996).
⁵La nueva élite exportadora estaría constituida por los principales grupos exportadores del país y por inversionistas extranjeros.
⁶Carlos Salinas fue secretario de la SPP, Francisco Gil Díaz fue vicegobernador del Banco de México, José Córdoba Montoya fungió como director de política económica y social de las SPP, Ernesto Zedillo trabajó en el Banco de México junto a Gil Díaz, posteriormente sería nombrado subsecretario de la SPP; Aspe Armella fue nombrado secretario de la SPP para remplazar a Salinas que sería el candidato a la presidencia de la república, Jaime Serra Puche y Guillermo Ortiz serían subsecretarios en la SHCP (Teichman, 2001: 237).
⁷Fungió como Secretario de Programación y Presupuesto en el sexenio de José López Portillo (1976-1982).
⁸Los objetivos principales eran disminuir la inflación del 100% al 55%, y reducir el déficit de la cuenta corriente (Lustig, 1998: 35).
⁹Se le denominó Plan Baker al apoyo otorgado por EE UU cuando James Baker era Secretario del Tesoro.
¹⁰Al final de los años ochentas, tanto la élite paraestatal como la privada-importadora, vieron limitados sus ingresos fiscales por lo que dejaron de ser protagonistas en el escenario económico nacional, mientras que una nueva élite exportadora jugaría un papel primordial durante el proceso de liberalización y en las negociaciones del TLCAN.
¹¹Por ejemplo, para 1985 más del 90% de la producción nacional estaba protegida por un sistema de licencias de importación de hasta el 100%, para finales de 1988 los aranceles habían bajado hasta el 50% y en algunos caso hasta un 20%. Asimismo, varios sectores se abrieron a la inversión extranjera y se disminuyeron las restricciones para la posesión de una empresa en manos de extranjeros (Adams, 1999: 101, Pacheco-López, 2005).
¹²Se denomina Plan Brady por el entonces secretario del tesoro de EE UU Nicholas Brady. El plan consistía en solicitar a los bancos perdonar parte de sus préstamos a los países deudores a cambio de unas limitadas garantías de pago que serían financiadas por el Banco Mundial y el FMI. Asimismo, se pedía a los bancos emitir nuevos préstamos para aportar fondos al desarrollo.
¹³Véase Aspe (1993) para un análisis sobre las reformas estructurales realizadas en México.
¹⁴Formaba parte del grupo de tecnócratas que pretendían reformar el modelo de desarrollo económico de México.
¹⁵Se crearon y reformaron la Ley para Promover la Inversión Nacional y Regular la Extranjera, La Ley de Instituciones de Crédito, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, Ley de Mercado de Valores y la Ley de Sociedades de Inversión.
¹⁶Para 1989 se pondrían en marcha diferentes instrumentos financieros dentro de los que destacan: i) Instrumentos del Sector Financiero: Cuenta Maestra, Preestablecidos y Notas Promisorias. ii) Emisiones del Sector Público: Certificados de Tesorería (CETES), Bondes, Ceplatas, Tesobonos y Ajustebonos. iii) Sector Privado: Derechos y Obligaciones de los banqueros y diferentes instrumentos de pago comerciales. iv) Instrumentos para inversionistas extranjeros en el mercado de valores: acceso libre a acciones y fondos.
¹⁷Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
¹⁸La falta de experiencia de los nuevos banqueros mexicanos, al momento de otorgar y supervisar los préstamos, no permitió un control adecuado del sistema bancario, y más tarde estos errores se verían reflejados en la crisis mexicana de 1994-1995.
¹⁹Los tipos de interés cayeron inmediatamente después del acuerdo entre los bancos comerciales en julio de 1989; sin embargo, volverían a subir poco después.
²⁰Se hizo una redefinición del sector básico de la petroquímica, la cual pasaría, de ser el resultado de procesos fundados en la primera transformación química, a ser el resultado de la primera separación física importante que se efectué a partir de productos de la refinación de hidrocarburos naturales del petróleo (Instituto Mexicano del Petróleo, 2018).
²¹Se denomina ejido a la propiedad agrícola en la que se otorga a los ejidatarios el derecho a explotar la tierra, pero no a poseerla, es decir, que no pueden venderla ni arrendarla, ni tampoco hipotecarla como garantía para obtener un préstamo.
²²Basado en la idea de otorgar derechos de propiedad a campesinos, véase De Soto (2000 y 2001).
²³El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares.
²⁴Ex banquero que fue extraditado de Australia en 2001, mediante un proceso en el que tenía en su contra órdenes de aprehensión por diferentes delitos como la creación de empresas fantasma, lavado de dinero, falsificación de documentos, entre otros.
²⁵Dueño de TELMEX y de diversas empresas de servicios, según la revista Forbes, es uno de los hombres más ricos del mundo.

Autores

^*Universidad Veracruzana, México;danielromero013@gmail.com
^**El Colegio de Veracruz, México;mauricio@hotmail.com